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Em meados dos anos 2000, quando as primeiras políticas internacionais para produção de biocombustíveis começaram a ser elaboradas, houve uma grande mobilização na comunidade científica para investigar que impactos elas teriam na mudança de uso da terra (MUT) – termo técnico para designar todas as alterações no emprego da terra, incluindo desmatamento para uso agrícola – ao redor do globo. Diversas publicações científicas alertaram para o risco de aumento de emissões e, a partir de então, a consideração da MUT se tornou indispensável em políticas energéticas. Com isso, a pressão mundial para evitar que o desmatamento aconteça em decorrência da produção de biocombustíveis se tornou imensa.
Com a assinatura, em 14 de março de 2018, do decreto que regulamentou a Lei nº 13.576/17, da Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), os próximos passos para a implementação do RenovaBio passam pela regulação do processo de certificação. Ela ocorrerá por meio de resoluções da Agência Nacional de Petróleo (ANP), que definirão, por exemplo, o método de cálculo da nota de eficiência energético-ambiental – que, por sua vez, influenciará na quantidade de créditos de descarbonização (CBios) que cada produtor de biocombustíveis poderá emitir.
A nota de eficiência energético-ambiental será calculada por meio da RenovaCalc, ferramenta desenvolvida por pesquisadores especialistas em Avaliação de Ciclo de Vida. Entre as instituições envolvidas estão: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol (CTBE), Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Agroicone.
Mas como o risco de aumento do desmatamento será tratado pelo RenovaBio? Os pesquisadores levantaram uma série de alternativas para consideração da mudança de uso da terra, tendo como base a literatura científica, as políticas vigentes e diálogos com os atores do setor produtivo e de certificação. Após alguns meses de trabalho, a proposta foi submetida à ANP no último mês de março.
Basicamente, os produtores de biocombustíveis terão de cumprir três critérios de elegibilidade para ingressar no programa e ter direito aos CBios:
1. Toda a produção certificada deve ser oriunda de área sem desmatamento após a data de promulgação da lei do RenovaBio (26 de dezembro de 2017)
2. Toda a área deve estar em conformidade com o Código Florestal, por meio da regularização do Cadastro Ambiental Rural (CAR)
3. As áreas de produção de cana e palma devem estar em conformidade com os zoneamentos agroecológicos da cana-de-açúcar e da palma-de-óleo, definidos pelos Decretos Federais 6.961 e 7.172, respectivamente. Essa é a configuração que atualmente está em análise pela ANP e que, em breve, será colocada em consulta pública.
Essa proposta apresenta uma série de vantagens quando comparadas com outras alternativas disponíveis. Nas políticas de biocombustíveis norte-americanas, a principal forma de abordar essa questão é por meio da adoção de fatores de mudança indireta de uso da terra (iLUC factors). Já na Europa são utilizados mecanismos de gestão de risco, como a definição de áreas vetadas para produção de biocombustíveis e a contabilização direta do uso da terra (dLUC).
As mudanças são consideradas diretas (dLUC) quando ocorrem dentro do sistema do produto avaliado e indiretas (iLUC), quando ocorrem como consequências da dLUC, mas fora do sistema de produto avaliado. Por exemplo, há dLUC quando a produção de cana ou soja se expande diretamente sobre pastagens e há iLUC quando essa pastagem se desloca para outras áreas.
Já o Brasil aparece como um destaque no contexto mundial quando se trata de políticas para ordenamento do uso da terra. Dono de uma vasta área de vegetação nativa – mais de 60% do território – e de uma agricultura pujante em expansão, o país definiu marcos legais únicos no mundo para conciliar produção agrícola e preservação ambiental, como por exemplo, zoneamentos agroecológicos, políticas de monitoramento e prevenção de desmatamento e o código florestal.
No caso do RenovaBio, o desafio consiste em definir uma estratégia que tenha reconhecido potencial de mitigação de emissões de GEE associadas a MUT, baixo nível de complexidade para implementação na primeira fase do programa, baixos custos de certificação para as unidades produtoras, forte embasamento técnico-científico, sinergia com políticas e programas de uso da terra em vigor no Brasil e internacionais, e capacidade de cumprimento e assimilação pelo setor produtivo.
As principais vantagens da proposta de tratamento de MUT no RenovaBio são apresentadas abaixo:
1. Garante um controle rigoroso da conversão direta de áreas de vegetação nativa, que consiste no tipo de mudança de uso da terra com maior potencial de emissões de GEE e de maior preocupação para a comunidade científica e sociedade em geral. Outros tipos comuns de MUT têm emissões de uma ordem de grandeza menores que a MUT de vegetação nativa para uso agrícola e são muito mais dinâmicos no tempo – por exemplo, a MUT entre pastagem, lavouras anuais e cana podem se alternar rapidamente ao longo dos anos. Dois outros tipos de MUT poderiam ter emissões mais altas: a conversão de uso com lavouras permanentes ou com silvicultura para culturas agrícolas anuais. No entanto, eles são relativamente raros no Brasil, considerando os outros casos.
2. Assegura o controle da expansão de biocombustíveis para áreas sensíveis ao seu cultivo, conforme definido nos zoneamentos agroecológicos e na lei de proteção da vegetação nativa. Esses instrumentos não permitem, por exemplo, a expansão de cana e soja sobre floresta Amazônica ou a sobreposição das áreas de produção com áreas de preservação, como Áreas de Preservação Permanente (APP). Tais casos estariam associados a um grande potencial de emissão de GEE e poderiam ser objeto de grande preocupação pela sociedade brasileira e internacional.
3. Está alinhada com instrumentos de ordenamento territorial já estabelecidos e assimilados pelos setores produtivos. Com isso, seu uso como critérios de elegibilidade beneficia produtores atentos a questões ambientais, os quais provavelmente não terão dificuldades de ingresso no RenovaBio, indicando uma alta capacidade de assimilação pelo setor produtivo.
4. Tem baixo custo de comprovação e certificação quando comparada a outras alternativas. Todos os critérios de elegibilidade podem ser verificados de forma remota por imagens de satélite ou outras fontes de informações disponíveis, como, por exemplo, o Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar), evitando, assim, alternativas que necessitam de verificações em campo, que podem ter custos muito altos.
5. Evita a adoção de modelos e métodos de maior complexidade e grandes incertezas metodológicas, como a estimativa de iLUC; a discriminação entre níveis de degradação de pastagens, tipos de vegetação nativa ou tipos de manejo de solo; e a verificação de estoques de carbono no solo. Tais incertezas poderiam desencadear grande insegurança jurídica, além de maiores custos e tempo para certificação e para a regulamentação do programa em si.
6. Resguarda o programa de críticas sobre a promoção da competição entre alimentos e combustíveis. Os usos da terra com cana-de-açúcar ou pastagens tipicamente apresentam estoques de carbono bem maiores que lavouras anuais alimentícias, como arroz e feijão. A adoção de modelos de dLUC propiciaria uma menor intensidade de carbono para a expansão de biocombustíveis sobre lavouras anuais, em detrimento da expansão sobre pastagens e, portanto, estaria premiando a competição com lavouras alimentícias, resultado indesejado em uma política pública dessa natureza.
7. Tem sinergia com vários padrões internacionais e literatura científica. A diretiva europeia e vários protocolos internacionais (como por exemplo, Bonsucro, ISCC e RSB) se valem de mecanismos de gestão de risco pelo estabelecimento de áreas sensíveis vedadas à expansão de produção de biomassa para biocombustíveis. Por outro lado, a adoção de iLUC factors tem sido alvo de grandes críticas e controvérsias na comunidade científica. Esse histórico dá à proposta apresentada robustez científica e política aos olhos internacionais.
8. É transparente e de simples comunicação para o setor produtivo e sociedade. A contabilização de MUT direta ou indireta envolve modelos complexos, de difícil compreensão por boa parte da sociedade, enquanto a adoção de critérios simples e de amplo conhecimento pode trazer transparência e facilitar a comunicação.
Em resumo, a proposta é suficientemente robusta para garantir segurança e baixo risco de emissões de GEE devido à MUT e, ao mesmo tempo, simples o suficiente para ser implementada. Se aprovada, ela tornará o Renovabio um importante vetor para promoção do uso sustentável da terra para produção de biocombustíveis e assegurará a manutenção da posição de destaque do Brasil na promoção da agricultura e matriz energética sustentáveis.
Embrapa
